Yliopistologo

Hallintotieteen lisensiaatti Sakari Möttösen hallintotieteen alaan kuuluva väitöskirja

Tulosjohtaminen ja valta poliittisten päätöksentekijöiden ja viranhaltijoiden välisessä suhteessa

tarkastetaan perjantaina 19.12.1997 kello 12 Tampereen yliopiston päärakennuksen luentosalissa AI, Kalevantie 4.

Vastaväittäjänä on hallintotieteiden tohtori Pirkko Vartiainen Vaasan yliopistosta ja kustoksena toimii professori Juha Vartola.

Möttönen on syntynyt Karstulassa. Ylioppilaaksi hän on päässyt Karstulan yhteiskoulusta 1970. Yhteiskuntatieteiden maisteriksi hän on valmistunut Tampereen yliopistosta 1975 ja hallintotieteiden lisensiaatiksi Tampereen yliopistosta 1995. Möttönen on työskennellyt Jyväskylän kaupungin sosiaali -ja terveysjohtajana vuodesta 1995.

Möttösen väitöskirja ilmestyy Kuntaliiton Acta-sarjassa, Suomen Kuntaliitto, Helsinki 1997. ISBN/ISSN 951-755-074-X.

Väitöskirjan tilausosoite: Suomen Kuntaliiton julkaisumyynti, PL 200, 00101 Helsinki

Lisätietoja: Sakari Möttönen p. (014) 641 156 (koti), (014) 626 002 (työ).

TIEDOTETIIVISTELMÄ

Yritysmaailmasta kunnallishallintoon tuotu tulosjohtaminen ei toimi kunnallisten luottamushenkilöiden ja viranhaltijoiden välisessä suhteessa. Poliittiset päätöksentekijät eivät noudata tulosjohtamisoppia siten, että he ohjaisivat kuntien toimintaa tavoitteiden avulla ja perustaisivat päätöksentekonsa tulosmittareilla tuotettuun tietoon. Luottamushenkilöt eivät myöskään käytä tavoitteiden saavuttamista perusteena, kun he arvioivat virkakoneiston toimintaa.

Tulosjohtamista on varsin yleisesti sovellettu suomalaiseen kunnallishallintoon 1980-1uvun puolivälistä lähtien. Tulosjohtamisopeissa korostetaan, että luottamushenkilöiden tulee keskittyä tavoitteiden asettamiseen ja niiden saavuttamisen seurantaan. Heidän ei tule sekaantua tavoitteiden toteuttamiseen tarvittavien keinojen valintaan, pikkuasioista päättämiseen eikä käytännön asioiden hoitoon. Ne kuuluvat viranhaltijoiden tehtäviin. Tulosjohtamisessa lähdetään lisäksi siitä, että tavoitteita asettamalla luodaan kunnalle eräänlainen yhteinen tahtotila, joka ohjaa päätöksentekoa kuntalaisten parhaaksi. Tavoitteiden seurantaan luoduilla tulosmittareilla tarkkaillaan, miten viranhaltijat tavoitteiden toteuttamisessa onnistuvat.

Tähänastisessa hallintotieteellisessä keskustelussa on kannettu huolta, että tulosjohtaminen siirtää liikaa valtaa viranhaltijoille, koska viranhaltijat käytännössä kehittävät sekä tavoitteet että mittarit ja yrittävät sitouttaa luottamushenkilöt toimimaan niiden ehdoilla. Tutkimuksessa päädytään siihen, että tällainen päätelmä on yksioikoinen, koska poliittiset päättäjät eivät suostu asettumaan siihen rooliin, jota tulosjohtamisopit heille tyrkyttävät. Päättäjiä ei kiinnosta, miten tehokkaasti virkakoneisto toimii ja tekee tulosta. He haluavat ajaa taustaryhmilleen tärkeitä yksittäisiä asioita ja he haluavat valvoa, miten viranhaltijat hoitavat käytännön tehtäviä. Tulosjohtaminen ei tämän vuoksi toimi kunnan kokonaisvaltaisena johtamisjärjestelmänä.

Tulosjohtamisen toimimattomuus johtuu kunnan poliittis-hallinnollisen järjestelmän ominaispiirteistä, jotka ovat erilaisia kuin tulosjohtamisen alkuperäisessä soveltamisympäristössä eli yritysmaailmassa. Kunnallishallinnossa luottamushenkilöiden tulo päätöksentekoelimiin, heidän toimintansa motiivit ja ryhmittymisensä eri leireihin lähtevät siitä, että asioista ja tavoitteista ollaan eri mieltä. Kunnallispolitiikassa erilaisia tavoitteita omaavat ryhmät kamppailevat keskenään. Poliittiseen toimintaan kuuluvat olennaisesti kiistat, neuvottelut ja kompromissit. Tästä syytä kunnallispolitiikassa syntyy sellaisia päätöksiä, jotka ovat kulloisessakin tilanteessa mahdollisia, mutta joiden ei tarvitse olla rationaalisessa suhteessa yhteisesti hyväksyttyihin tavoitteisiin. Varsin monille kunnille kyllä laaditaan ja hyväksytään visioita, strategioita ja erinimisiä tavoiteohjelmia niin kuin tulosjohtamisessa opetetaan, mutta käytännön toimintaa nuo tavoitteet eivät kykene ohjaamaan.

Se, että käytännön kunnalliselämään vaikuttaa erilaisia intressejä edustavien poliittisten päätöksentekijöiden toiminta eikä kunnallishallinto sen vuoksi toimi yhteisen tahtotilan ohjaamana, vahvistaa ja ylläpitää poliittisen toiminnan autonomisuutta ja kunnallista demokratiaa. Tämä turvaa myös kuntalaisille vaikuttamiskanavan, joka on vaihtoehto virkakoneistoon suoraan vaikuttamiselle. Toisaalta viranhaltijoiden pyrkimys uusien johtamismenetelmien käyttöönottoon näyttää vaikuttavan siten, että näköpiirissä ei ole myöskään paluuta siihen ylipolitisoituneeseen tilaan, jossa siivoojan toimetkin täytettiin poliittisin perustein.

Viranhaltijoiden pyrkimys tavoitteelliseen toimintaan ja luottamushenkilöiden "kykenemättömyys" sopeutua rationaaliseen ja yhteisesti sovituista tavoitteista lähtevään päätöskäyttäytymiseen synnyttävät kunnallishallintoon jännitteen. Sopivan suuruinen jännite ei kuitenkaan vahingoita kunnallista toimintaa, vaan päinvastoin pitää yllä mielenkiintoa sitä kohtaan. Luottamushenkilöiden ja viranhaltijoiden suhteen kehittämisen pitäisikin perustua tämän jännitteen ymmärtämiseen ja sopivan suuruisen jännitteen vaalimiseen.

Nämä päätelmät perustuvat tutkimukseen, jossa tunnistettiin tulosjohtamiseen sisältyviä julkilausuttuja ilmitavoitteita ja viranhaltijoiden pyrkimyksiin sisältyviä piilotavoitteita. Tavoitteiden toteutumista selvitettiin teoreettisen tiedon ja kahden kaupungin (Joensuu ja Suolahti) asiakirja-aineiston sekä luottamushenkilöiden ja viranhaltijoiden haastattelujen avulla.


Väitökset Tampereen yliopiston tiedotus Tampereen yliopisto