Yliopistologo

YTM Leena Leväsvirran sosiologian alaan kuuluva väitöskirja

Kuntien hallinto muuttuvassa toimintaympäristössä. Kunnallisten luottamushenkilöiden ja viranhaltijoiden roolit sekä niiden yhteensopivuus toimintaympäristön kanssa

tarkastetaan 21.1.2000 klo 12 Tampereen yliopiston päärakennuksen luentosalissa A1, osoitteessa Kalevantie 4.

Vastaväittäjinä ovat emeritaprofessori Elina Haavio-Mannila (Helsingin yliopisto) ja professori Voitto Helander (Åbo Akademi). Kustoksena toimii professori Matti Alestalo.

***

Leväsvirta on syntynyt Kajaanissa 26.5.1953. Hän on suorittanut ylioppilastutkinnon 1973 Karan yhteislyseossa Riihimäellä. Leväsvirta valmistui yhteiskuntatieteiden maisteriksi 1978 Tampereen yliopistosta. Hän on toiminut terveyskeskuspsykologina Keminmaan-Tervolan kansanterveystyön kuntainliitossa 1979-1984, kansalaisopiston rehtorina Tervolan kunnassa 1984-1995, sivistysosaston päällikkönä Tervolan kunnassa 1989-1995, johtavana kouluhallinnon viranhaltijana Tervolan kunnassa 1992-1995 ja yliopettajana Kemi-Tornion ammattikorkeakoulussa vuodesta 1995 lähtien.

Leväsvirran väitöskirja ilmestyy Suomen Kuntaliiton Acta-sarjassa, Suomen Kuntaliitto 1999. ISBN 951-755-297-1, ISSN 1237-8569.

Lisätietoja: Leena Leväsvirta, (016) 258 604 (työ), (016) 437 888 (koti), leena.levasvirta@tokem.fi

 

TIIVISTELMÄ

Suomen kunnallishallinto on 1990-luvulla kokenut uudelleenorganisoitumisen vaiheen, jolle on ollut tyypillistä tehtävien keskittyminen, hallinnon ammattimaistuminen sekä vallankäytön siirtyminen luottamushenkilöiltä viranhaltijoille. Valtion normiohjauksen väheneminen on mahdollistanut kuntien toimintatapojen erilaistumisen ja lisännyt paikallista vallankäyttöä ja vastuuta. Toisaalta taloudellinen lama on osaltaan pakottanut kunnat suorittamaan tehtäviensä uudelleenarviointia.

Kunnallishallinnon muutokset ovat lisänneet paineita tarkistaa luottamushenkilöiden ja viranhaltijoiden rooleja. Tutkimuksen tavoitteena on ollut kartoittaa kunnallisjohdon rooleja sekä analysoida niiden perusteella, ovatko kunnat sopeuttaneet organisaationsa toimimaan tehokkaasti juuri omassa ympäristössään. Tutkimusaineisto koostuu 16 kunnan luottamushenkilö- ja viranhaltijajohdolle v. 1995 suoritetusta postikyselystä.

Tulosten mukaan luottamushenkilöiden ja johtavien viranhaltijoiden roolit noudattavat ryhmäkohtaisessa tarkastelussa perinteistä jakoa. Poliitikkoa kuvaa parhaiten ideologinen päätöksentekijä, joka toimii kuntalaisten, erityisesti itseään lähellä olevien ryhmien, kuten naapuriston tai omien äänestäjien, edusmiehenä. Viranhaltijajohto sen sijaan toimii professionaalisena hallinnon edustajana, joka osallistuu laajasti päätöksentekoprosessin eri vaiheisiin. Näin viranhaltijoilla on suuri vaikutusvalta kunnan toiminnan ohjaamiseen ja toteuttamiseen. Merkittävänä vaikuttajajoukkona aineistosta nousee esille sekä luottamushenkilön että viranhaltijan tehtävissä samanaikaisesti toimivat kaksoisagentit, joita otoksessa on lähes viidennes vastaajista. He toimivat enemmän luottamushenkilön kuin viranhaltijan tavoin, mutta samalla melko kapea-alaisesti omaa toimintasektoriaan edustaen.

Luottamushenkilöiden roolien toimielinkohtaisessa analyysissä esille tuli selviä eroja. Hallitus on selkeästi kokeneimpien ja ammattimaisesti toimivien luottamushenkilöiden miehittämänä ottanut johtavan roolin hallinnossa. Näin ollen valtuuston rooli ylimpänä vallankäyttäjänä on vähentynyt, osittain lainsäädännön sille asettaman vaativan tehtävän vuoksi. Valtuuston tulee suorittaa laajat strategiset valinnat, jotka edellyttävät erittäin suurta asiantuntemusta. Tämän vuoksi todelliset ratkaisut tehdään jo asioiden valmisteluvaiheessa. Valtuusto jää hallituksen ja viranhaltijoiden esitysten muodolliseksi päätöksentekijäksi. Lautakuntien jäsenille hallinnon keskittyminen on aiheuttanut turhautumista ja tyytymättömyyttä heidän työskennellessään melko irrallaan kunnan muusta hallinnosta ja politiikasta.

Ympäristötekijöiden vaikutusta kunnallisjohdon organisaatioon analysoitiin vertaamalla kontingenssiteorian mukaisia vakiintuneiden ympäristön kuntia epävakaisten ympäristöjen kuntiin. Ensiksi mainitussa ympäristössä kuntien johdon tulisi teorian mukaan toimia konebyrokratian tavoin ja jälkimmäisessä ympäristössä projektiorganisaationa. Tulosten mukaan kunnat ovat yhteen sovittaneet rakennettaan ympäristönsä ominaisuuksien mukaisesti. Tutkimuskuntien rakenteet eivät puhtaasti noudata konebyrokratian tai projektiorganisaation mallia, mutta nämä piirteet on erotettavissa teorian mukaisesti kuntien hallinnosta. Tyypillisemmäksi organisaatiopiirteeksi nousee viranhaltijoiden asiantuntijuuteen perustuva toimintavalta, mikä ilmenee kummassakin testatussa kuntaryhmässä. Kunnissa on tällöin nähtävissä ammattilaisbyrokraattisen organisaation piirteitä.

Yksinkertaisen ja stabiilin ympäristön kunnissa luottamushenkilöt ovat delegoineet strategisen johdon viranhaltijoille ja toimivat itse päätöksenteon ohella ideologisuuden edustajina osallistuen myös käytännön johtamistyöhön. Kompleksisissa ja dynaamisissa ympäristöissä hallintoa on hajautettu ja viranhaltijoiden osuus ideologisessa toiminnassa on suurempaa kuin vakiintuneissa oloissa.

Tutkimus kuvaa kunnallisjohdon tämän päivän organisaatiota ja työtapaa ja herättää monia kysymyksiä hallinnon edelleen kehittämiseksi. Kunnallisjohdon roolit ilmentävät ristiriitaisuuksia erityisesti vaikeasti hallittavissa olosuhteissa, joissa luottamushenkilöt korostavat omaa rooliaan kunnan johtamisessa ja viranhaltijajohto painottaa tehtävien delegointia. Toisaalta kunnan strategisessa johtamisessa sekä poliitikot että viranhaltijat korostavat omaa asemaansa ja näin ilmeisesti kilpailevat keskenään. Murroksessa kamppailevassa kunnallishallinnossa tämä voi merkitä resurssien hukkaan heittämistä, erityisesti luottamushenkilöiden lisääntyneen asiantuntemuksen puutteellisena käyttönä. Toisaalta viranhaltijoiden kasvanut vaikutusvalta voi toimia uhkana kunnallisen demokratian toteutumiselle, kun vallankäytöstä huolehtivat demokraattisen kontrollin ulottumattomissa olevat viranhaltijat.


Väitökset    Tampereen yliopiston kirjasto   Tampereen yliopisto