HM Tuija Prusin kunnallisoikeuden alaan kuuluva väitöskirja

Kuntien itsehallinnollinen asema kaavoituksessa (Municipal Self-Governance in Planning)

tarkastetaan 16.8.2013 klo 12 Tampereen yliopiston Paavo Koli -salissa Pinni A rakennuksessa, Kanslerinrinne 1, Tampere.

Vastaväittäjänä on professori Olavi Syrjänen (Helsingin  yliopisto). Kustoksena toimii professori emeritus Aimo Ryynänen.

Kuntien itsehallinnollinen asema kaavoituksessa

Kuntien oikeutta ja velvollisuutta vastata maankäytön suunnittelustaan kutsutaan ”kaavoitusmonopoliksi”. Nykyisin käytetään myös käsitettä ”suunnittelumonopoli”, jota rajoittavat ensinnäkin rakennuslainsäädännön aineelliset, harkintaa rajoittavat säännökset, toiseksi valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ja kolmanneksi maakunnallisten suunnitelmien ohjausvaikutus. Maankäyttö- ja rakennuslaissa (MRL) on asetettu kuntatason kaavojen laatimiselle menettely- ja sisältövaatimukset, joita on asiaa valmisteltaessa ja kaavapäätöstä tehtäessä noudatettava. Lainalaisuusperiaatteen mukaisesti lakia on tarkoin noudatettava. Päätöksenteko kaavoituksessa on kuitenkin usein ongelmallista siksi, että kaavoitusta ohjaavat maankäyttö- ja rakennuslain säännökset eivät ole tarkkoja. Esimerkiksi kaavan sisältövaatimukset ovat varsin joustavia normeja. Ristiriitaisten sisältövaatimusten yhteensovittamiseksi ja joustavien säännösten tulkitsemiseksi joudutaan hakemaan tukea päätösharkintaan yleisistä hallinto-oikeudellisista periaatteista.

Kunnallinen itsehallinto kaavoituksessa merkitsee haastattelemieni valtion viranomaisten mukaan sitä, että kunta päättää itse maankäyttönsä sisällöstä, suuntaviivoista, suunnittelun toteuttamisesta ja päätösprosessista kuntalaisten mukaan ottamista unohtamatta. Valtion viranomaisten mukaan kunnalla on laaja, mutta toisaalta rajoitettu itsehallinto kaavoituksessa. Esimerkiksi jos kunta ei täytä velvollisuuttaan rakennusjärjestyksen, tarpeellisten yleiskaavojen tai asemakaavan laatimisesta tai pitämisestä ajan tasalla, on ympäristöministeriöllä oikeus velvoittaa kunta täyttämään päätöksentekovelvollisuutensa (MRL 177 §). Valtion viranomaisten mukaan kunnalliseen itsehallintoon sisältyy tarkan sääntelyn ohella myös paljon harkintavaltaa. Haastattelemieni kunnan viranomaisten mukaan kunnallinen itsehallinto kaavoituksessa liittyy kunnan mahdollisuuteen itse harkinta, miten se etenee maankäytön suunnittelussa. Kunta voi päättää, kaavoitetaanko yleensä. Kunnan viranomaisten mukaan kaavoitus on ensisijaisesti kunnan vastuuta, mutta se on myös valtaa. Sekä kuntien että valtion viranomaiset ovat sitä mieltä, että kunnallinen itsehallinto näkyi kaavoituksessa ennen maankäyttö- ja rakennuslakia aika pitkälle samalla tavalla kuin nytkin.

Haastattelemieni valtion viranomaisten mukaan kaavayhteistyössä kuntien ja valtion välillä ei ole isompia näkemyseroja. Valtion viranomaisten mukaan museovirastoilla ja kunnilla on ollut ehkä enemmän erimielisyyksiä kuin muilla tahoilla. Kuntien viranomaisten mukaan moni valtion taho ja intressi vaikuttaa kaavoitukseen, ja tästä voi aiheutua jatkossakin konflikteja. Haastattelemieni kuntien viranomaisten mukaan liialliset valtion viranomaisten selvityspyynnöt turhauttavat. Jatkossa myös esimerkiksi ilmastonmuutos saattaa johtaa siihen, että kuntien  ohjausta kaavoituksessa täytyy kiristää ja siitä aiheutuu jännitteitä.

Kaavoitusta ohjaavien tahojen välinen toimivallanjako määräytyy eri Pohjoismaissa eri tavoin. Vuoden 2007 kuntauudistuksen jälkeen Tanska poikkeaa muista Pohjoismaista selvimmin. Kaavapäätökset ovat Pohjoismaissa poliittisen järjestelmän, kunnanvaltuuston tai kuntien alueellisen yhteenliittymän, tekemiä päätöksiä. Erityisesti Tanskassa ja Norjassa asukkaiden vaikutusmahdollisuudet ovat laajat ja julkista keskustelua tuetaan monin tavoin. Kaavoituksen ohjaus perustuu Pohjoismaissa pääosin joustaviin oikeusnormeihin, jotka delegoivat päätöksentekijälle, viime kädessä tuomioistuinlaitokselle, normien tulkinnan.

                                               ******

Tuija Prusi on suorittanut hallintotieteiden maisterin tutkinnon Tampereen yliopistossa.

Prusin väitöskirja ilmestyy sarjassa Acta Universitatis Tamperensis; 1840, Tampere University Press, Tampere 2013. ISBN 978-951-44-9180-1, ISSN 1455-1616. Väitöskirja ilmestyy myös sähköisenä sarjassa Acta Electronica Universitatis Tamperensis; 1320, Tampere University Press 2013. ISBN 978-951-44-9181-8, ISSN 1456-954X.
http://tampub.uta.fi.

Väitöskirjan tilausosoite: Verkkokirjakauppa Granum, http://granum.uta.fi, tai e-mail: kirjamyynti@juvenes.fi.