etusivu / julkisoikeuden perusteiden verkkomateriaali / julkinen hallinto

Asiasanasto

6.1. Hallinto-organisatorisia peruskysymyksiä
6.2. Valtion hallintokoneiston yleisrakenne
6.2.1. Valtion hallintokoneiston sektorijako
6.2.2. Yleishallintoviranomaiset
6.2.3. Erityishallintoviranomaiset
6.3. Välillinen valtionhallinto
6.4. Itsehallinto

- Oikeusturva - tehokkuus

Oikeusturvan nähdään joskus olevan esteenä tehokkaalle hallinnolle. Toisaalta tehokas hallinto on myös usein kansalaisten oikeusturvan kannalta hyvä asia. Nämä kaksi elementtiä onkin uudessa perustuslaissa kytketty näkyvästi yhteen: PL 21 § on otsikoitu käsitteellä oikeusturva ja siinä myös turvataan mm. hyvän hallinnon takeet. Samassa säännöksessä turvataan tämän ohella jokaiselle oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä. Nykyaikaisessa oikeusvaltiossa hallinnon tehokkuus ja oikeusturva voidaankin nähdä myös toisiaan täydentävinä.

- Laillisuusperiaate

Perustuslain 2 §:n mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Periaate ilmentää siten sekä oikeusvaltiollisen lakivarauksen periaatetta (kansalaisten oikeuksista ja velvollisuuksista päätettäessä on nojauduttava eduskuntalain tasoiseen normiin) että hallinnon lainalaisuusperiaatetta (hallinto on oikeusjärjestyksen normiston määrittämää).

- Sentralisaatio - desentralisaatio

Hallinnon keskittäminen tähtää hallinnollisen toimivallan siirtämiseen yhdelle tai mahdollisimman harvalle hallinto-organisaatiolle, tavallisesti valtakunnan keskushallintoon. Desentralisaatiolla puolestaan viitataan tehtävien ja toimivallan hajauttamiseen asiallisesti, alueellisesti tai asteellisesti. Desentralisaatiota voidaan siten harjoittaa sekä horisontaalisesti että vertikaalisesti.

- Horisontaalinen - vertikaalinen jako

Hallinto-organisaatio voidaan jakaa horisontaalisesti eli hierarkkisesti samalla tasolla toimiviin, mutta tehtäviltään ja toimivallaltaan eri viranomaisiin. Kyseessä on eräänlainen sektorijako asiallisen tehtävän ja toimivallan mukaan. Vertikaalisesti hallinto on puolestaan jaettu tietyn tehtäväalueen (sektorin) sisällä toimiviin hierarkkisesti eritasoisiin viranomaisiin (asteellinen toimivaltajako).

6.2.1.Valtion hallintokoneiston sektorijako
Valtion hallintokoneisto voidaan jakaa vertikaalisesti keskushallintoon, aluehallintoon ja paikallishallintoon sekä horisontaalisesti yleishallintoon ja erityishallintoon. Suomessa valtion hallintokoneiston ydin koostuu ministeriöhallinnon ja virastojärjestelmän yhdistelmästä. Kunkin hallinnonalan johdossa on ministeriö ja ministeriöiden alaisina toimivat erilaiset keskukset, virastot ja laitokset. Tapahtuneiden hallintouudistusten jälkeen tietty viranomainen voi olla myös useamman ministeriön ohjauksessa, yhden ministeriön toimiessa pääasiallisena ohjaavana ministeriönä (esim. ELY-keskukset ovat työ- ja elinkeinoministeriön alaisia, mutta niitä ohjaavat tiettyjen tehtäväalueiden osalta myös ympäristöministeriö, liikenne- ja viestintäministeriö ja maa- ja metsätalousministeriö). Kaavamaisesti vertikaalinen/horisontaalinen jäsennys voidaan kuvata seuraavasti:

Kuvio. Viranomaisporrastus viranomaistyypeittäin.

Ks. Julkishallinnon jäsentelystä tarkemmin: Julkishallinnon organisaatiokaavio.
Aluejaosta ks. tarkemmin: Suomen aluejaot (Patio-palvelu).

Hallintolainkäytön kannalta tärkeä vertikaalinen viranomaisporrastus noudattaa jakoa valtioneuvosto ja sen ministeriöt sekä toisaalta valtioneuvoston alaiset viranomaiset. VN:n ja sen ministeriön päätöksestä saa nimittäin valittaa vain laillisuusperustein KHO:een. VN:n alaisten viranomaisten päätöksistä valitetaan pääsääntöisesti laillisuus- ja/tai tarkoituksenmukaisuusperustein hallinto-oikeuteen.

Valtioneuvoston kanslia (VNK)
Ulkoasiainministeriö (UM)
Oikeusministeriö (OM)
Sisäasiainministeriö (SM)
Puolustusministeriö (PLM)
Valtiovarainministeriö (VM)
Opetus- ja kulttuuriministeriö (OKM)
Maa- ja metsätalousministeriö (MMM)
Liikenne- ja viestintäministeriö (LVM)
Työ- ja elinkeinoministeriö (TEM)
Sosiaali- ja terveysministeriö (STM)
Ympäristöministeriö (YM)

6.2.2. Yleishallintoviranomaiset
Valtion hallintokoneistossa yleishallintoviranomaisina toimivat pääasiassa aluehallintovirastot sekä maistraatit. Myös valtioneuvostolla on yleishallintoviranomaiselle kuuluvia tehtäviä. Valtion hallintokoneiston ohella alue- ja paikallistasolla toimii kunnalliseen itsehallintoon perustuva maakunta- ja kunnallishallinto.

Valtioneuvosto on ylin hallintotoimintaa harjoittava elin.
Ks. keskushallinnon kehittämisestä tarkemmin: Valtiovarainministeriö. Hallinnon kehittäminen.

Alueellisina yleishallintoviranomaisina toimivat aluehallintovirastot (AVI; aiemmat lääninhallitukset) ja Ahvenanmaan valtionvirasto, joiden tehtäviin kuuluu mm. edistää ja arvioida toimialallaan paikallisten palvelujen toteutumista, huolehtia toimialallaan valvonnasta ja tarkastuksesta sekä eräistä luvista ja yleisestä turvallisuudesta.Yleishallintotehtäviensä ohella aluehallintovirastot hoitavat sosiaali- ja terveyshallintoon, opetus- ja kulttuurihallintoon,, pelastushallintoon, kuluttaja- , kilpailu- ja elintarvikehallintoon, eläinlääkintähuoltoon ja eläinsuojeluun, oikeushallintoon, työsuojeluun, ympäristölupiin sekä liikunta- ja nuorisotoimeen liittyviä tehtäviä. Poliisin aluejohto (osa poliisihallitusta) toimii myös eräiden aluehallintovirastojen yhteydessä. Aluehallintovirastojen tehtävät vaihtelevat muutoinkin jonkin verran. Kaikissa aluehallintovirastoissa ei hoideta kaikkia asioita, vaan yhden aluehallintoviraston tietyn tehtäväalueen toimintaalue voi koostua useamman aluehallintoviraston toimialueista.
Ks. aluehallinnosta tarkemmin: Aluehallinto

Kihlakuntajärjestelmä on lakkautettu vuoden 2008 alusta lukien. Kihlakunnanviraston toiminnot ja yhteinen henkilöstö on siirretty poliisilaitoksiin, ulosottovirastoihin, syyttäjänvirastoihin ja maistraatteihin. Kihlakuntajako jää kuitenkin toistaiseksi voimaan valtion aluehallintoviranomaisten toimialuejakojen perustana. Kihlakunnanvirastoon kuului yleishallintotehtäviä, mm. julkisen notaarin ja kaupanvahvistajan tehtävät, tiedoksiantotehtävät, elinkeinoilmoituksiin liittyvät sekä valtausten varaamiseen liittyvät tehtävät. Erillisvirastoissa yleishallintotehtäviä hoidetaan lähinnä maistraateissa ja poliisilaitoksissa.

6.2.3. Erityishallintoviranomaiset
Valtion erityishallintoviranomaisina toimivat ministeriöt sekä välittömästi VN:n ja sen ministeriöiden alaiset keskukset, virastot ja laitokset omilla hallinnonaloillaan. Näiden viranomaisten toimialueena on koko maa (esim. patentti- ja rekisterihallitus, poliisihallitus, verohallinto). Näillä viranomaisilla voi olla myös alueellisia toimipisteitä tai palveluita voi saada jonkun muun viranomaisen toimipisteistä (esim. maistraatti). Toimialat on esitelty edellä kohdassa "valtion hallintokoneiston sektorijako".
Ks. keskushallinnosta tarkemmin: Ministeriöt

Ministeriöiden (ja keskushallinnon) alaisia aluetason erityishallintoviranomaisia ovat esim. aluehallintovirastot (erityistehtäviensä osalta; ks. luettelo edellä) sekä elinkeino-, liikenne ja ympäristökeskukset (ELY-keskukset; koottiin entisistä TE-keskuksista, tiepiireistä ja alueellisista ympäristökeskuksista, lisäksi liikenneasiat siirrettiin lääninhallituksilta ELY-keskuksiin), poliisipiirit, ulosottovirastot, syyttäjävirastot ja maistraatit.
Ks. aluetason erityishallintoviranomaisista tarkemmin: Aluehallinto

Valtionhallinnon organisaatiouudistusten seurauksena itsenäiset valtion paikallishallintoviranomaiset ovat pääosin korvautuneet keskushallintoviranomaisten ja alueellisten viranomaisten palveluja tarjoavilla alueellisilla ja paikallisilla toimipisteillä. Osin myös sähköisten palvelujen yleistyminen ja yhteispalvelupisteiden laajentuva käyttö ovat merkinneet paikallisten toimipisteiden vähentymistä.
Ks. paikallishallinnosta tarkemmin: Paikallishallinto

6.3. Välillinen valtionhallinto

Julkisia tehtäviä ja niiden edellyttämää valtaa on uskottu myös muille kuin valtion ja kuntien viranomaisille, esimerkiksi yksityisoikeudellisille juridisille henkilöille. Näistä muodostuu ns. välillinen valtionhallinto.

Välillisen valtionhallinnon elimiä ovat julkisoikeudelliset laitokset (esim. valtaosa yliopistoista, Suomen Pankki ja KELA), joilla on oma oikeustoimikelpoisuus. Myös monet julkisoikeudelliset yhdistykset tai säätiöt (esim. säätiömuotoiset yliopistot) hoitavat lainsäädännöllä niille määrättyjä julkisia tehtäviä ja käyttävät joskus myös kurinpito- tai valvontavaltaa. Tällaisia erityislainsäädäntöön perustuvia tehtäviä hoitavat esim. Suomen Asianajajaliitto, ylioppilaskunnat ja kauppakamarit. Yksityisoikeudelliset yhtymät (esim. Yleisradio Oy) voivat niinikään hoitaa julkisia tehtäviä. Välillisessä julkisessa hallinnossa ongelmana saattaa olla rajanveto yksityisluonteisen ja julkisoikeudellisen toiminnan välillä.

Ks. välillisestä hallinnosta tarkemmin:

Suomi.fi. Välillinen valtionhallinto

Suomi.fi - Valtion virastot ja laitokset

Suomi.fi - Valtion liikelaitokset ja valtionyhtiöt

6.4. Itsehallinto

Itsehallinnolla on perinteisesti tarkoitettu valtion alaiselleen yhdyskunnalle myöntämää oikeutta omien elintensä avulla hoitaa sellaisia asioitaan, joiden hoitamista valtio ei ole muulla tavoin järjestänyt.
Itsehallinto on käytännössä tärkein desentralisaation muoto. Sen keskeisiä ominaispiirteitä ovat mm. osittain riippumaton päätösvalta ja taloudellinen itsenäisyys, paikallisten olosuhteiden huomioon ottaminen päätöksenteossa, kansanvaltaisuus (luottamusmiehet) ja rajoitettu lakiin perustuva valtionvalvonta. Tärkein itsehallinnon muoto on kunnallinen itsehallinto. PL 121 §:n mukaan kuntien hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon. Muita itsehallinnon muotoja ovat esim. Ahvenanmaan itsehallinto, kirkollinen itsehallinto, yliopistojen itsehallinto sekä saamelaisten kieltään ja kulttuuriaan koskeva itsehallinto.

Ks. tarkemmin kuntien ja maakuntien itsehallinnosta,Kuntalaki sekä Suomen maakuntien liitot

Ks. tarkemmin Ahvenanmaan itsehallinnosta: Suomi.fi - Ahvenanmaan itsehallinto ja Ålands hemsida sekä saamelaisten itsehallinnosta: Saamelaiskäräjät

Lukuun 7