JULKISHALLINNON HAASTEET TIETOYHTEISKUNNASSA
Esitelmä seminaarissa SÄHKÖÄ ILMASSA - VETURI JA JUNA KOLILLA
Julkisen hallinnon verkkoasioinnin huippuseminaari
Lieksa/Koli, 23.-24.5.2000
Johdanto
Kun haluamme tietää jotain julkisen hallinnon roolista tietoyhteiskunnassa, asian hahmottamista auttaa, jos tämä kysymys suhteutetaan aikaisempien kehitysvaiheiden tarkasteluun. Voidaan siis kysyä, mikä oli julkisen hallinnon rooli "maatalousyhteiskunnassa" tai "teollisuusyhteiskunnassa". Näin ollen kyse on viime kädessä siitä, mikä on julkisen hallinnon rooli sellaisessa yhteiskunnassa, jonka kehitystä määrittävät tietty teknologinen taso, tietyt tuotannolliset prosessit ja tietyt taloudellisen järjestelmän piirteet. Tämä on itse asiassa se näkökulma, josta varsinkin teoreettisesti latautuneen tietoyhteiskuntatutkimuksen piirissä tämäntyyppisiä kysymyksiä tarkastellaan (ks. esim. Castells 1989, 1996, 1997, 1998).
Tulen esityksessäni käymään läpi 2000-luvun alun kehitykseen vaikuttavia keskeisimpiä muutostekijöitä. Näiden pohjalta pyrin rakentamaan kuvaa niistä haasteista, joita julkisessa hallinnossa joudutaan väistämättä kohtaamaan. Lähtökohtanani on kaksi teesiä, jotka kietoutuvat kaikkeen siihen, mitä jatkossa tulen yleisellä tasolla käsittelemään:
1. Ensimmäinen teesini on, että sosiaalinen toiminta on
tullut ja edelleen tulossa yhä teknologisemmin välittyneeksi.
Tämä muodostaa samalla tiivistyksen siitä, mistä "tietoyhteiskunnan"
rakentumisessa yleisellä tasolla on kyse.
2. Toinen teesini on, että sosiaalisessa toiminnassa on
tapahtunut merkittävää keskinäisriippuvuuden lisääntymistä,
jonka laajavaikutteisin ja 1990-luvulla eniten keskustelua
herättänyt ilmenemismuoto on globalisaatio.
Tämä näkyy mm. hallinnan ongelmien ja kehityksen
heilahtelevuuden (volatiilisuuden) yleisenä lisääntymisenä.
Käyn seuraavaksi läpi muutamia näihin megatrendeihin liittyviä kysymyksiä. Painopiste on sellaisissa tekijöissä, joilla on suoria yhteyksiä politiikkaan, hallintoon ja julkisiin palveluihin. Päähuomio kohdistuu kehityslogiikan muutoksen ja muutamien keskeisten trendien tunnistamiseen. Tärkeimpänä rajauksena todettakoon, että varsinaisia hallintasuhteiden muutoksiin liittyviä kysymyksiä käsittelen vain maininnallisesti (hallinnan tasot, institutionaalisten toimijoiden suhteet, Euroopan Unioni, alueellisen kehittämisen organisointi jne.).
Tiedon aikakauden megatrendit
Hyvän esimerkin megatrendeihin pohjautuvasta tarkastelusta
tarjoaa amerikkalaisfuturologi John Naisbittin klassikko
Megatrends, joka julkaistiin alunperin 1980-luvun alussa.
Mielenkiintoiseksi tämän teoksen tekee se, että siinä
kuvattu kehityskulku on toteutunut lähes kokonaan. Samalla on
muistutettava, että useimmat näistä trendeistä olivat näkyneet
jo aikaisemmin Daniel Bellin, Peter Druckerin, Marc Porat’n ja
monien muiden tutkimuksissa. Joka tapauksessa Naisbitt näki
1980-luvun alun perspektiivistä kansalaisten asemaan
ratkaisevasti vaikuttavien muutosten kolkuttavan
länsimaisten yhteiskuntien ovella. Näitä olivat mm.
seuraavat:
Myöhemmin Patricia Aburdenen kanssa kirjoittamassaan teoksessa Megatrends 2000 Naisbitt kuvaa 1990-luvun haasteita samalla kaavalla, joskin painottaen uusia tekijöitä. Edellä mainitut trendit jatkavat kulkuaan, mutta niiden rinnalle oli heidän näkemyksensä mukaan tulossa uusia voimia, jotka ovat muuttaneet 1990-luvun kuvaa ja säteilevät vaikutustaan myös uudelle vuosituhannelle. Tärkeimpinä rakenteellisina megatrendeinä Naisbitt ja Aburdene mainitsevat mm. kasvavan maailmantalouden, taiteiden renesanssin, "vapaamarkkinasosialismin" synnyn, kosmopoliittisen elämäntyylin ja kulttuurinationalismin, sosiaalivaltion yksityistämisen, naisten johtajuuden sekä yksilöllistymiskehityksen riemuvoiton. Tuskin tälläkään kertaa on aihetta epäillä, etteivätkö useimmat näistä muutossuunnista vaikuta elämäämme ja tulevaisuuteemme.
Huomionarvoinen erityispiirre koko prosessissa on tiedon samoin kuin inhimillisen ja sosiaalisen pääoman merkityksen korostuminen. Tähän on vaikuttanut jo pelkästään se, että perinteisten tuotannontekijöiden osalta liikkumavara on aikaisempien yhteiskunnallisten kehitysvaiheiden kuluessa kaventunut. Tuotannossa ei voida enää toimia tuotantosuuntautununeen ajattelun varassa, eikä taloudellisten arvojen luominen voi pohjautua pelkästään olemassa olevan tuotannon tehostamiseen. Tarvitaan innovaatioita, joiden varaan uusi talous (new economy) rakentuu.
Manuel Castells (1989) on alkanut puhua informationaalisesta kehitysmuodosta, joka muodostaa tietoyhteiskuntakehityksen teknis-tuotannollisen perustan. Jos kaikille edellä mainituille megatrendeille pitäisi löytää yksi kehityksen logiikan muutosta kuvaava pienin yhteinen nimittäjä, se voisi olla nimenomaan informationalismi. Tiedosta, innovaatioista ja osaamisesta on tullut kasvun ja kehityksen muutosvoima samalla kun koko yhteiskunnallinen olemisemme näyttää tulevan yhä suuremmassa määrin teknologisesti välittyneeksi ja tietointensiiviseksi. Tämä näkyy esimerkiksi pankkiasioiden hoidossa, ostosten tekemisessä, kirjaston käytössä, terveydenhuollossa, opetuksessa ja matkailussa. Itse asiassa tätä kautta päästään myös muotoutumassa olevan uuden yhteiskuntamuodon alustavaan määrittelyyn. Tietoyhteiskunta viittaa sellaiseen yhteiskuntamuodostumaan, jossa informationaalinen kehityslogiikka määrittää ratkaisevasti aineellisten ja henkisten voimavarojen käyttöä ja kohdentumista. Tällaiset piirteet ovat lisääntyneet dramaattisesti 1950-luvulta lähtien, ja ehkä tässä mielessä ‘tietoyhteiskunnan’ käsite kaikessa kapea-alaisuudessaankin puoltaa paikkaansa länsimaisten yhteiskuntien yleisen kehityssuunnan kuvaajana.
Poliittisen järjestelmän muutospaineet
Megatrendien poliittisten ja hallinnollisten ulottuvuuksien osalta erityisen vahvoina ovat nousseet esiin monet myöhäismoderneiksi tai postmoderneiksi luonnehdittavat tekijät. Naisbitt ennusti desentralisoinnin, osallistumisen, oman avun, yksilökeskeisyyden ja kosmopoliittisen elämäntyylin vaikutusten syöpyvän yhteiskunnan rakenteisiin. Tässä suhteessa viime vuosikymmenien kokemukset ovat olleet vähintäänkin ristiriitaisia.
Joka tapauksessa näyttää selvältä, että uusliberalistiset ja individualistiset tendenssit ovat lisänneet yksilökeskeisyyttä ja sen rinnalla myös oman avun ja yksilön vastuun korostamista. Myös paikallistasolle on vieritetty monissa Euroopan maissa yhä enemmän päätösvaltaa, mikä puolestaan ilmentää pyrkimystä keskitettyjen järjestelmien purkamiseen ja paikallisen kehityspotentiaalin täysimääräiseen hyödyntämiseen. Samalla kyse on strategiasta, jossa niukkuuden jakamisesta syntyvien jännitteiden käsittely vieritetään paikalliselle tasolle, ennen kaikkea kuntien harteille.
Suomen osalta Jaakko Nousiainen (1996) on maininnut sellaisia poliittisen kulttuurin muutossuuntia kuin äänestäjien liikkuvuuden ja passiivisuuden lisääntyminen, epäluottamus poliittisia instituutioita kohtaan, haluttomuus omakohtaiseen osallistumiseen julkisten asioiden hoidossa, joukkotiedotusvälineiden vallan lisääntyminen sekä poliittisten ideologioiden ja tavoiteprofiilien laimentuminen. Kaikki nämä tekijät heijastelevat yhteiskuntamme monimutkaistumista, tiedon tulvaa ja vaikutusmahdollisuuksien heikkenemistä. Samalla ne kertovat osaltaan ideologisesta virtaviivaistumisesta ja yhteiskuntapolitiikan rationaliteetin yksiulotteistumisesta: talouskasvun ja kilpailukyvyn edistämisestä on tullut yhteiskuntapolitiikkaa ohjaava yleisperiaate.
Jo pitkään on puhuttu siitä, miten poliittinen päätöksenteko on etääntynyt kansalaisista. Poliittinen pelikenttä on niin jähmeä ja monimutkainen, etteivät ihmiset tunne voivansa vaikuttaa paljoakaan asioiden kulkuun. Paineita demokratian uudistamiselle on todellakin olemassa, vaikka toisaalta ainakaan vielä 2000-luvun alussa tällä saralla ei ole edes näköpiirissä mitään mullistavaa. Demokratian osalta me elämme pysähtyneisyyden aikaa. (Anttiroiko 2000.)
Toisena kansalaisten asemaan ja orientoitumiseen heijastuvana tekijänä on syytä korostaa tiedon tulvaa, joka on kaupungistuneessa ja teollistuneessa yhteiskunnassa melkoinen. Suomessa onkin aivan perustellusti kiinnitetty huomiota ‘infoähkyyn’, jonka kanssa on tultava toimeen tavalla tai toisella. Kyse ei tietenkään ole pelkästään tiedon määrästä, vaan tietoprosessien sosiaalisesta kasautumisesta ja eri toimijaryhmien kyvystä hallita tätä tiedon tulvaa. Monet tieto- ja viestintäteknologian mukanaan tuomat muutokset ovat tältä osin Janus-kasvoisia. Tiedon tulva lisääntyy, mutta samalla mahdollistuu hallittu täsmäviestintä ja joustava dialogi. Tietoyhteiskuntakehitys tuo tullessaan melkoisia oppimis- ja osaamisvaatimuksia, joihin vastaamisessa tarvitaan yhteiskunnan kaikkien toimijoiden panosta. Tämä on samalla yksi poliittisen järjestelmän uusiutumisen edellytys.
Kolmas tärkeä tekijä liittyy vallan verkostojen ja markkinavoimien lisääntyvään valtaan. Suuryritysten vaikutusvallan kasvu, puoluelaitoksen sisäinen elitisoituminen ja korporatististen käytäntöjen muotoutuminen samoin kuin myös julkisen hallinnon byrokraattisuus ja itseintressin eri muodot ovat pitäneet kansalaiset yhteiskunnallisten ydinprosessien ulkopuolella. Kansainväliset yhteydet lisääntyvät niin kaupallisella kuin poliittisellakin tasolla, mikä näyttää osaltaan lisänneen kansalaisten vieraantuneisuutta. Ei siis ole mitenkään ylidramatisoitua päätyä Niklas Luhmannin (1990) tavoin sellaiseen johtopäätökseen, että yhteiskunnallisten muutosten myötä asiat ovat tulleet kaoottisiksi politiikan kannalta. Asioita on yksinkertaisesti yhä vaikeampi hallita perinteisten demokraattisten pelisääntöjen edellyttämällä tavalla.
Kaiken kaikkiaan poliittis-hallinnollisen järjestelmän keskeisimpiä haasteita näyttää olevan tasapainoisen yhteiskuntapolitiikan mahdollistaminen. Kiristyvän kilpailun oloissa tämä kytkeytyy julkisyhteisöjen hallinnan (governance) tehostamiseen ja niiden toimintakyvyn vahvistamiseen. Valtion, alueiden ja kuntien kapasiteetin rakentaminen (capacity-building) näyttää muodostuvan yhdeksi hallinnon kehittämisen suurimmista haasteista tietoyhteiskunnassa.
Julkisen hallinnon rooli
Institutionaalisten toimijoiden työnjako tulee olemaan korostuneesti vaihtoehtoisten ja verkostomaisten toimintamuotojen luomista ja vakiinnuttamista. Samalla joudutaan tietysti miettimään markkinamekanismin, vaihtoehtoisten palvelutuotantomallien, kolmannen sektorin ja kansalaisyhteiskunnan sekä julkisten organisaatioiden roolia ja merkitystä kansalaisten hyvinvoinnin perustan luomisessa ja palvelujen tuottamisessa.
Vaikuttaa siltä, että keskustelua ja varsinkin uudistuspolitiikkaa ovat hallinneet uusliberalistisesti sävyttyneet kannanotot, joissa korostetaan markkinamekanismin hyödyntämistä julkisen valinnan prosesseissa. Tätä kautta uusi julkisjohtaminen eli New Public Management -ajattelu on hallinnut 1990-luvulta lähtien alan soveltavaa tutkimusta ja kehittämistyötä. Tällaisia virtaviivaistuvan hallinnon rakennemuutoksen elementtejä ovat mm. palvelujen kilpailuttaminen ja ulkoistaminen, asiakkaan valintamahdollisuuksien lisääminen sekä markkinaohjautuvuuden lisääminen. Käytännössä tällaisen mallin omaksuminen merkitsee samalla sitä, että monia poliittiseen prosessiin kuuluvia hienosäätöpäätöksiä siirretään markkinoille tai niitä muistuttaville areenoille.
Toisaalta on todettava, että kohdennetusti toimiva kustannustehokas julkinen sektori on yksi korkean kansantaloudellisen suorituskyvyn edellytys (Stiglitz 1998). Nimittäin yhtäkään menestyvää kansantaloutta ei ole muodostunut ilman julkisen vallan määrätietoisia tukitoimenpiteitä. Tosin tässä yhteydessä on syytä huomata, että valtiointervention luonteessa on tapahtunut monia muutoksia varsinkin 1980-luvulta lähtien. Nykyisin julkisen vallan toiminta painottuu yhä enemmän kasvu- ja kilpailuideologiaan pohjautuvaan aktiiviseen ohjaukseen, kohdennettuun sääntelyyn ja välillisiin tukitoimenpiteisiin (infrastruktuuri, koulutus, kilpailuolot jne.). Valtiointerventiota toteutetaan hyödyntämällä ja vahvistamalla yhteiskuntakehitystä eteenpäinvieviä spontaaneja voimia, itseohjautuvia toiminnallisia aluekeskuksia ja paikallisyhteisöjä. Samalla monet valtiot ovat kehittyneet ns. "katalyyttisiksi valtioiksi", jotka eivät nojaa niinkään omiin voimavaroihinsa kiristyvässä ja globaaliksi laajentuvassa kilpailussa, vaan pyrkivät tehokkaasti hyödyntämään dynaamisia kehitystekijöitä, hallinnan verkostoja ja ulkoisia resursseja (vrt. Weiss 1998).
Vaikka kansallisvaltiot tulevat edelleenkin olemaan keskeisiä toimijoita, niiden arvioidaan menettävän asemiaan ylikansallisille organisaatioille, yksityisen sektorin toimijoille ja paikallistason dynaamisille voimille. Varsinkin kunnallis- ja aluehallinnon roolin on ennakoitu vahvistuvan. Niiden poliittis-hallinnolliset toimenpiteet kohdentuvat ennen kaikkea kansalaisten valmiuksien ja yritysten toimintaedellytysten turvaamiseen ja parantamiseen (Hautamäki 1999, 16). Huomiota joudutaan kiinnittämään erityisesti kasvusektorien toimintalogiikkaan, olemassaolevan elinkeinorakenteen sopeuttamisprosessiin, inhimilliseen ja sosiaaliseen pääomaan, paikkakunnan erityisolojen ja vahvuuksien hyödyntämiseen sekä julkisyhteisöjen harjoittamaan markkinointiin.
Näkökulmia väestö- ja aluekehitykseen
Edellä on käsitelty ennen muuta kehityslogiikkaa, joka viittaa kehitystekijöiden laadulliseen muutokseen. Esimerkiksi globalisaatio ja informationalismi ovat juuri tällaisia muutostekijöitä. Niiden rinnalla on otettava huomioon sellaiset trendinomaiset muutokset, jotka syntyvät pääosin kehityslogiikassa tapahtuvien muutosten seurauksena. Hyvän esimerkin näistä muutostekijöistä tarjoavat väestön määrässä, ikärakenteessa ja koulutustasossa sekä muuttoliikkeessä tapahtuvat muutokset. Asiaa kuvaa hyvin se, miten korkeakoulupaikkakunnat houkuttelevat kasvusektoreilla toimivaa teollisuutta. Näille alueille syntyvät työ- ja opiskelupaikat houkuttelevat muuttajia, mikä taas vahvistaa kasvukeskuksia. Tietysti myös elämäntyylit ja se, millaista asuinympäristöä ihmiset arvostavat, vaikuttavat tähän kehitykseen. Jos vielä julkinen valta lisää panostustaan nimenomaan kasvukeskusten tukemiseen, kuten monissa länsimaissa ollaan tekemässä, alueellisessa kehityksessä tapahtuu väistämättä nopeassa tahdissa syvällisiä sosiaaliekologisia muutoksia.
Yhtenä julkisen hallinnon tehtäväkenttään vaikuttavana tekijänä on otettava huomioon, että maamme väestökehitys kääntyy laskuun 2020-luvulla. Tuolloin olemme saavuttaneet arviolta 5,3 miljoonan asukkaan tason. Tietysti muuttoliike vaikuttaa tähän kehitykseen, mutta ennuste on silti huomionarvoinen. Syntyvyyden aleneminen ja keskimääräisen eliniän piteneminen aiheuttavat väestön ikärakenteen muuttumisen. Tämän kehityksen seurauksena yli 65-vuotiaita on vuonna 2020 jo yli 20 %:a väestöstä. Vuoden 2040 tienoilla 80-vuotta täyttäneiden määrä lähenee jo puolta miljoonaa (= yli 1/3 eläkeläisistä). Tilanne alkaa tosin tasoittua tämän jälkeen. Vanhusväestön lisääntyminen on nopeinta maaseutukunnissa, kun taas työikäisen väestön osuus pysyy korkeimmalla tasolla pääkaupunkiseudulla ja korkeakoulukaupungeissa. (Ks. Söderling 1998; ja Parkkinen 1998.)
Muuttoliikkeen osalta on vielä syytä todeta, että ainakin 1990-luvun lopulla muuttajat hakeutuivat kasvuseuduille opiskelu- ja työmahdollisuuksien ääreen, jopa työmarkkina-asemastaan riippumatta. Kaupungit imevät siten opiskelijoita, työn perässä muuttajia ja myös työttömiä työnhakijoita. Kehitystä vauhdittaa osaltaan se, että muuttotappioalueilta lähtee pahimmassa tapauksessa myös työssä olevia. Näiden trendien valossa näyttää selvältä, että maassamme tapahtuu alueellista erilaistumista ja keskittymistä. Muuttovoittoalueita tulevat ennusteiden mukaan olemaan Uusimaa (pääkaupunkiseutu), Pirkanmaa (Tampere), Pohjois-Pohjanmaa (Oulu) ja Varsinais-Suomi (Turku). Tämä kytkeytyy siihen kehityspiirteeseen, että ainakin kasvulukujen valossa työpaikat näyttävät keskittyvän yhä enemmän Etelä-Suomeen (Pulkkinen 1998; ja Pehkonen 1998, 4).
Myös eri maiden välinen muuttoliike tulee vilkastumaan. Muuttaja ei ole enää duunari, joka lähtee matkaan leveämmän leivän perässä, vaan koulutettu nuori aikuinen, joka matkustaa urakehityksen edistämisen, itsensä kehittämisen tai uusien kokemusten kartuttamisen merkeissä. (Korkiasaari 1998.)
Tunnettu amerikkalainen tulevaisuudentutkija Alvin Toffler kuvasi Future Shock (ilm. 1970) teoksessaan uuden ajan nomadeja, jotka eivät ole enää paikallisuuteen sidottuja sen enempää henkisesti kuin taloudellisestikaan. Tällaisen postmodernin "paimentolaisuuden" lisääntyessä myös tiedon aikakauden ongelmat lisääntyvät. Miten pitää maassa sen luovin ja osaavin väestönosa? Miten houkutella osaavia ihmisiä muista maista? Tätä kautta kulttuuri eri muodoissaan saattaa nousta globaalilla kentällä yllättävänkin tärkeäksi kansalliseksi kilpailutekijäksi (vrt. Anttiroiko 1999).
Palvelujen tulevaisuus
Väestön määrän ja ikärakenteen kehitys tulee vaikuttamaan olennaisesti kulutukseen, palvelutarpeeseen ja välillisesti myös asenneilmaston muuttumiseen. Esimerkiksi sosiaali- ja terveyspalvelujen tarve on selvästi lisääntymässä. Koulutuksen osalta kyse on puolestaan nykyisen perusopetuksen tarpeen määrällisestä vähenemisestä. Tässä yhteydessä on korostettava, että tämä näkemys nojaa trendipohjaiseen tarkasteluun, jossa ei ole otettu huomioon kehityksen suuntaan vaikuttavia ulkoisia tekijöitä, laadullisia muutoksia tai alueellisia eroja.
Keskeistä näyttää olevan se, että esimerkiksi peruskoulu tulee tarvitsemaan yhä pienemmän suhteellisen osan julkisiin palveluihin suunnatuista voimavaroista. Toisaalta julkinen panostus tällä sektorilla tulee mitä ilmeisimmin jatkumaan vahvana, sillä kuten monet taloustieteilijät ovat osoittaneet, markkinat eivät takaa yhteiskunnallisesti riittävää inhimillisen pääoman tasoa (Stiglitz 1998). Suoraan väestörakenteen kehityksen pohjalta näyttäisi siltä, että ammattioppilaitoksiin, ammattikorkeakouluihin ja myös yliopistoihin ja tiedekorkeakouluihin suunnatut perusvoimavarat vähenevät (suhteellisesti) tulevina vuosikymmeninä jonkin verran, kun taas aikuis- ja täydennyskoulutuksen samoin kuin tutkimus- ja tuotekehitystoiminnan alueella voisi hyvinkin odottaa hienoista kasvua. Jo nyt osa osaamis- ja oppimispalveluista tuotetaan markkinoilla tai kolmannella sektorilla. Näiden sektorien rooli tullee kasvamaan lähitulevaisuudessa. Osaamiselle tulee siis edelleenkin olemaan kysyntää, mutta se kanavoituu jo parin vuosikymmenen kuluttua monessa suhteessa aivan toisin kuin vielä 2000-luvun alussa.
Trendinomaisten muutosten lisäksi palvelujen tulevaisuuden kannalta on otettava huomioon myös poliittiset ja hallinnolliset näkökohdat. Erityisesti organisointitavoissa on tapahtunut nopeassa tahdissa hajauttamiskehitystä, joka on jo näkynyt mm. tulosyksiköiden, nettobudjetoitujen virastojen, liikelaitosten ja yhtiöittämisen muodossa. Muita enemmän tai vähemmän markkinaorientoituneita malleja ovat olleet erilaiset kilpailu- ja sopimuspohjaiset mallit.
Palvelut tulevat tietysti jatkossakin säilyttämään perusominaisuutensa ja monilla aloilla myös paikallisen leimansa, vaikka yhtä ilmeiseltä näyttää, että globalisaatio samoin kuin tieto- ja viestintäteknologia tulevat ajan myötä muuttamaan monia palvelujen tuottamiseen ja jakeluun liittyviä käytäntöjä. Näköpiirissä on mm. sellaisia muutossuuntia kuin palvelukentän laajeneminen ja sisältöjen monipuolistuminen, tuotteistamisen lisääntyminen, kilpailun kiristyminen, itsekannattavuusperiaatteen soveltaminen tai ainakin maksutulo-osuuksien lisääminen, palvelujen elinkaaren lyheneminen sekä eri palvelujen kehitysmekanismeissa tapahtuva erilaistuminen.
Teknologia tulee vaikuttamaan palveluihin ja palveluprosesseihin ratkaisevasti. Tuotteistetut palvelupaketit, oheis- ja tukipalvelut, asiantuntijapalvelut sekä lisääntyvät verkkopalvelut yhdistettynä joustavuuteen ja räätälöintiin edellyttävät uudenlaisen palvelukonseptin omaksumista myös julkisissa organisaatioissa.
Monien palvelu- ja kuntakuvatutkimusten tulokset antavat aiheen olettaa, että valtaosa kuntalaisista haluaa edelleenkin säilyttää peruspalvelut kuntien vastuulla. Niin ikään kunnanjohtajat arvioivat vuonna 1998 suoritetun kyselyn mukaan, etteivät kunnat ole luopumassa perinteisistä tehtäväalueistaan (Valanta 1999). Kyseessä olevan "sosiaalisen infrastruktuurin" perustan muodostavat hyvinvointipalvelut, kuten terveydenhuollon, sosiaalitoimen ja koulutoimen palvelut. Sitä vastoin esimerkiksi vapaa-ajan palvelujen suhteen tilanne on hiukan toisenlainen (raittius-, liikunta-, nuoriso- ja kulttuuripalvelut). Monet näistä palveluista tuotetaan jo nykyisin vaihtoehtoisten tuotantomuotojen avulla, ja on ilmeistä että tulevaisuudessa kansalais- ja järjestöpohjainen ja myös kaupallinen toiminta lisääntyvät suhteessa julkisten organisaatioiden itse tuottamiin palveluihin.
Osaaminen, teknologia ja talouskasvu
Meneillään oleva muutos on jo selvästi antanut viitteitä siitä,
että osaamisen hyödyntäminen tulee olemaan yhä tärkeämpi
talouskasvua ja työllisyyttä määrittävä tekijä. Tämänkin
kehitystekijän hyödyntämiselle on olemassa monia reunaehtoja.
Suomen osalta maininnan arvoisia ovat mm. seuraavat näkökohdat
(Kuusi 1997, 21):
- Suomi on siirtynyt teknologisen kehityksen kärkimaiden
joukkoon.
- Teknisen kehityksen nopeus on lisääntynyt huomattavasti.
- Matalan palkkatason maat kykenevät nopeasti kopioimaan ja
soveltamaan uusia teknologioita.
Me olemme riippuvaisia uuden kehitysmuodon kahdesta toisiinsa kietoutuvasta peruselementistä, osaamisesta ja teknologiasta. Suomessa sijoitetaan koulutukseen ja tutkimukseen suhteellisesti enemmän kuin monissa muissa länsimaissa. Meillä ajatellaan, että tällaiset panostukset ovat välttämättömiä, jotta pysyisimme yleisen kehityksen eturintamassa tai edes sen tuntumassa. Taustalla on näkemys, että tieto ja osaaminen muuttuvat sovellusten kautta taloudelliseksi kasvuksi, uusiksi työpaikoiksi ja hyvinvoinniksi.
Vaikka osaamisinvestointien tuottavuuden ja kannattavuuden mittaaminen on tunnetusti vaikeaa, on ilmeistä, että inhimilliseen pääomaan panostamisella on yhteiskuntakehityksen kannalta suotuisat vaikutukset. Erään Yhdysvalloissa tehdyn tutkimusten mukaan yksi lisävuosi koulutusta antoi noin 5-15 %:n tuoton uhratuille oppimisinvestoinneille. Tämä suhdeluku on vieläkin korkeampi alhaisen tulotason maissa. (Ks. Stiglitz 1998.)
Tietotekniikka on merkinnyt kaikkein tärkeintä "palautumatonta", sisällöllisesti aiemmasta teknisestä kehityksestä poikkeavaa ja samalla myös koulutus- ja osaamisvaatimuksiin olennaisesti vaikuttavaa muutosta. Kaikki tämä kertoo siitä, että teknologinen välittyneisyys heijastuu suoraan osaamisvaatimuksiin. Tätä muutosta selittävät mm. automaatio, tieto- ja viestintäteknologian kehittymisen mukanaan tuomat vaikutukset, tieteellis-teknisen tiedon yleinen lisääntyminen, tuotannon kansainvälistyminen, kulutuksen yksilöllistyminen sekä luontopääoman kestävän käytön korostuminen. Merkillepantavaa tässä on se, että kaikki nämä prosessit korostavat osaamisen kasvavaa merkitystä työllistymisen edellytyksenä. (Kuusi 1997, 28-30.)
Vaikka monet tutkimukset ovat osoittaneet, että tietotekniikkainvestointeihin liittyy ns. tuottavuusparadoksi, koko yhteiskunnan kehityksen kannalta panostus teknologiaan maksaa itsensä korkoineen takaisin. Itse asiassa se tuottaa vieläkin enemmän kuin vastaava sijoitus inhimilliseen pääomaan. Tuotto teknologisista investoinneista on ollut noin 20-30 %:a tapauksesta riippuen, minkä lisäksi niihin kytkeytyvät yhteiskunnalliset hyödyt ovat vielä tätäkin suuremmat. Tulotason ja tuottavuuden nousu kytkeytyy siten tiiviisti teknologiseen kehitykseen ja teknologisten innovaatioiden hyödyntämiseen. (Stiglitz 1998.)
Teknologia on aina ollut yhteiskuntakehityksen keskeinen muutosvoima (ks. Vuorensyrjä & Savolainen 2000). Modernisaation myötä sen sosiaalista elämää muuttava vaikutus näyttää kaiken aikaa vain laajentuneen. Tämän laajan prosessin yhdeksi kriittiseksi suhteeksi muodostuu ihmisen ja koneen välinen suhde. Teknologian olisi sulauduttava yhteiskuntaan toiminnallisten hyötyjen kautta. Siihen on yhdistyttävä sellainen sosiaalinen high-touch ulottuvuus, joka tukee sovellusten käyttäjäystävällisyyttä ja yleisemminkin teknologian sovittamista taloudellisiin, sosiaalisiin ja kulttuurisiin prosesseihin (vrt. Naisbitt 1984). Tähän liittyen on myös korostettava, että suurin osa sovelluksista edellyttää tasokasta sisältötuotantoa (vrt. Guy & Stroyan 1998, 60). Hyvätkään tietoverkot eivät tuota riittävää käyttäjämäärää, ellei niiden kautta saada tärkeiksi koettuja palveluja, vetovoimaisia sisältöjä ja tietysti myös hyvää viihdettä. Näitä sisältöjä voi tuottaa kiristyvässä kilpailussa sellainen maa, jonka kollektiivisessa kapasiteetissa yhdistyvät kolme inhimillisen pääoman osatekijää: osaaminen, luovuus ja yrittäjyys.
Tuotantokapasiteetti ja palkkatyön kriisi
Elliott Currie toteaa artikkelissaan The end of work:
public and private livelihood in postemployment capitalism
(1996) että työ tulee muuttamaan luoneettaan ratkaisevasti.
Lukuisat uutiset työpaikkamenetyksistä eri puolilla maailmaa
ovat merkkejä muutoksesta, jonka vaikutukset tulevat
ulottumaan pitkälla aikavälillä koko yhteiskuntamme
perusrakenteisiin. Currie selittää näitä trendejä siten,
että olennaisena tekijänä työpaikattoman kasvun takaa
löytyy massiivinen ja ilmeisesti pysyvä talouselämän
ylikapasiteetin kriisi:
- Kehittyneissä maissa useimpien tuotteiden ja palvelujen
markkinat eivät kasva samassa tahdissa kuin maailmanlaajuinen
kapasiteetti niiden tuottamiseen.
- Markkinoilla on rajansa esimerkiksi sille, kuinka monta
teräs-, tietokone- tai muun alan suuryritystä voi
menestyksellisesti toimia globaalissa taloudessa.
- Nykyisin toteutetaan jo ns. ennakoivaa kustannusten
leikkausta, jossa työntekijöitä vähennetään kilpailun
nimissä pelkästään omien asemien turvaamiseksi, ts. ilman
perinteisessä mielessä "pakottavia" tuotannollis-taloudellisia
syitä.
Nämä näkökohdat ovat tärkeitä pitkän aikavälin kehityksen kannalta. Samalla on muistettava, että innovaatiot, uudet markkinat ja ilmeisesti myös talouden globalisoituminen pitkittävät "työn loppumisen" prosessia. Työ siis tuskin loppuu maailmanlaajuisesti tarkasteltuna, mutta paikallisesti ja perhekohtaisesti tarkasteltuna näin voi todellakin käydä nimenomaan palkkatyön osalta (vrt. Raivola & Vuorensyrjä 1998, 77). Lisäksi alueiden väliset erot tulevat ajan myötä kasvamaan, ellei kansainvälisessä ja kansallisessa yhteiskuntapoliittisessa päätöksenteossa kiinnitetä huomiota tasapainoiseen aluekehitykseen.
Meille kaikille on jo tullut tutuksi puhe epätyypillisistä työsuhteista, pätkätöistä ja vastaavista. On myös sanottu, että jo miltei puolet työssä olevista toimii "projektiyhteiskunnassa", jossa eri verkostoissa toimiva tai niihin pyrkivä työvoima työllistyy aina kunkin projektin keston mukaan, ehkä vuodeksi tai puoleksi vuodeksi kerrallaan. Tällainen kehitysvaihe synnyttää tarpeen työn käsitteen uudelleenarviointiin, toimeentulojärjestelmien kehittämiseen, työuran joustavuuden ja monipuolisuuden lisäämiseen sekä lyhytjännitteisyydestä syntyvien elämänhallinnan ongelmien käsittelyyn. Tyypillistä uuden ajan työmarkkinoille on joustavuuden lisääntyminen ja polarisoituminen. Tämä on itse asiassa yksi globalisaatiokehitykseen kytkeytyvä piirre (ks. OECD 1997). Rinnan tämän kehityksen kanssa eri puolilla maailmaa on nähtävissä merkkejä sellaisten informaalisten työmarkkinoiden laajentumisesta, joissa työntekijät toimivat perinteisen työelämää koskevan sääntelyn ulkopuolella (Sassen 1991).
Kasvusektorit ja työvoimaportfolio
Samalla kun nämä syvälliset muutokset kolkuttavat länsimaisten
yhteiskuntien ovella, myös elinkeino- ja ammattirakenteissa
tapahtuu merkittäviä muutoksia. Jo nyt on näkyvissä, miten
informaatiosektorin myönteinen kehitys vaikuttaa suoraan
työllisyyteen:
Toinen yhä tärkeämmäksi muodostuva sektori on
liike-elämän palvelut.
Tällä alalla työllisten määrä on jo 1,5 kertaa
suurempi kuin 1990-luvun alussa. Työpaikoista tällä alalla on
noin 6 %:a. Muutama havainto tästä palvelusektorista:
Ehkä edellistä sektorikohtaista tarkastelua paremman kuvan nykykehityksestä antaa ammattialoittainen tarkastelu. Nimittäin työvoimaportfolion muutospaineet ja uudet suunnat näkyvät meillä Suomessa nimenomaan informaatioammattien lisääntymisenä. Kun vuonna 1980 näissä ammateissa työskenteli vajaa kolmannes kaikista työllisistä, oli lukema kohonnut vuoteen 1995 tultaessa jo 44 prosenttiin. Vaikka lama vaikutti tähänkin alaan, sen suhteellinen osuus työllisistä on jatkuvasti kasvanut. (Tilastokeskus 1997, 135.)
Todettakoon lopuksi, että Yhdysvalloissa jokunen vuosi sitten liittovaltion työvoimatilastotoimisto esitti arvion siitä, mitkä ovat vuoteen 2005 edettäessä työllistymisen kannalta lupaavimmat ammattialat. Suurinta määrällistä kasvua ennustettiin osaamisammateille, kuten tietokonejärjestelmien kehittäjille, opettajille ja lakimiehille, ja toisaalta hoiva ja ihmissuhdeammateille kuten sairaanhoitajille, kotisairaanhoitajille ja ravintolahenkilökunnalle. (Kuusi 1997, 32.) Vaikka Suomen tilanne on toki toisenlainen, tällä yleisarviolla on merkitystä kun pohditaan työllisyyskehityksen suuntaa.
Loppusanat
Edellä kuvatun kaltaiset trendit eivät luonnollisestikaan säätele mitenkään mekaanisesti sen enempää kansakunnan kohtaloa kuin julkisen hallinnon rooliakaan. Toisaalta niiden luomat ehdollistavat puitteet eivät jätä lopultakaan kovin paljon valinnanvaraa, mikäli pyrkimyksenä on talouskasvun ja hyvinvoinnin turvaaminen. Olennaista julkisyhteisöjen kannalta on näiden muutostekijöiden tunnistaminen, niiden edellyttämien toimintamuotojen kehittäminen ja yhteiskuntapoliittisten linjausten tekeminen sekä edelleen strategisesti kohdennettujen toimenpiteiden aluesovitteinen toteuttaminen.
Julkisen hallinnon erityisvaatimuksena globaalin kilpailun oloissa tulee olemaan kilpailu- ja hyvinvointipolitiikan yhteensovittaminen. Tältä osin myös hallintotasojen eli EU:n, valtiovallan, alueiden ja kuntien välisen työnjaon ja yhteensovittamisen merkitys tulee kasvamaan. Joissain yhteyksissä on jopa esitetty, että alueperustainen hallinta on kaiken aikaa tekemässä tilaa "katalyyttisesti" toimiville verkostoille, jotka eivät ole kiinni enää alueellisissa resursseissa, vaan pyrkivät yhteiskuntapoliittisiin tavoitteisiin välillisesti, lähinnä monitasoisten hallinta- ja vuorovaikutusprosessien sekä ulkoisten resurssien hyödyntämisen avulla. Tällaisia merkkejä on jo havaittavissa erityisesti valtio- ja aluehallinnon suunnalla nimenomaan Euroopassa, jossa alueellinen integraatio on edennyt kaikkein pisimmälle.
Kirjallisuutta
Anttiroiko, Ari-Veikko (1998a) High-Performing Regions. Developing European Regions for the Global Information Age. Issues Paper for the ERISA Public Administration Working Group Meeting, 1-2 October 1998, Murcia, Spain.
Anttiroiko, Ari-Veikko (1998b) Kunnat tietoyhteiskuntakehityksen edistäjinä. Alustus Länsi-Suomen Allianssin puitteissa toteutetuissa PARADDIS-projektin maakuntatilaisuuksissa 'Julkiset verkkopalvelut - ratkaisu niukkeneviin resursseihin?' Seinäjoella ja Noormarkussa. Maaliskuu 1998. URL: http://www.uta.fi/~kuaran/julkiset.html.
Anttiroiko, Ari-Veikko (1999) Tieto, tuotanto ja kulttuuri.
Kulttuurisen kompetenssin vahvistaminen tietoyhteiskunnassa. Teoksessa Eero Pantzar (toim.) Tiedosta tutkittua. Raportti Tiedon tutkimusohjelman I tutkijaseminaarista. Suomen Akatemia, Tiedon tutkimusohjelman raportteja 3/1999. Tampereen yliopisto, Tietoyhteiskunnan tutkimuskeskus.
Anttiroiko, Ari-Veikko (2000) Uudistuva demokratia. Tietoverkkopohjaisten innovaatioiden vaikutus demokraattisen hallinnan kehitysnäkymiin. Teoksessa Kunnallisen itsehallinnon renessanssi. Rakennuspuita alkavalle vuosisadalle, s. 81-104. Tampereen yliopisto. Kunnallistieteiden laitos. Tampere: Finnpublishers.
Anttiroiko, Ari-Veikko & Hoikka, Paavo (1999) Kuntien tulevaisuus. Pohdintoja kuntainstituution tulevaisuudesta erityisesti tietoyhteiskuntakehityksen valossa. Tampereen yliopisto. Kunnallistieteiden laitos. Julkaisusarja 4/1999.
Bell, Daniel (1973) The Coming of Post-Industrial Society. A Venture in Social Forecasting. Basic Books, Inc.
Castells, Manuel (1989) The Informational City. Information Technology, Economic Restructuring, and the Urban-Regional Process. Oxford: Basil Blackwell.
Castells, Manuel (1996) The Information Age. Economy, Society and Culture. Vol. I: The Rise of the Network Society. Oxford: Blackwell.
Castells, Manuel (1997) The Information Age. Economy, Society and Culture. Vol. II: The Power of Identity. Oxford: Blackwell.
Castells, Manuel (1998) The Information Age. Economy, Society and Culture. Vol. III: End of Millenium. Oxford: Blackwell.
Crainer, Stuart (1998) Key management ideas. Thinkers that changed the management world. 3rd edition. Financial Times Management.
Currie, Elliott (1996) The end of work: public and private livelihood in post-employment capitalism. In Stephen Edgell & Sandra Walklate & Gareth Williams (eds.) Debating the Future of the Public Sphere. Transforming the public and private domains in free market societies. Avabury, 1995. Reprinted 1996.
European Commission (1997) Building the European Information Society for Us All. Final Policy Report of the High-Level Expert Group. European Commission. Employment & Social Affairs.
Guy, Ken & Stroyan, James (1998) Digital Media in Finland. Evaluation Report. Technology Programme Report 12/98. Helsinki: Tekes, 1998.
Hautamäki, Antti (1999) Millä lihaksilla tietoyhteiskuntaan? Teoksessa Tietoyhteiskunta tulee, mutta miten? Sonera Oy, Julkaisusarja 1/99, 15-19.
Hernesniemi, Hannu (1997) Toimialojen tuotannon kasvun työllisyysvaikutukset Suomessa vuosina 1980 - 1996. Elinkeinoelämän tutkimuslaitos, ETLA. Keskusteluaiheita No. 614. 09.09.1997.
Hoikka, Paavo (toim.) (1998) Kunnat 2000-luvun kynnyksellä. Tampere: TAJU.
Kallio, Olavi (1998) Kuntiin kohdistuva hyvinvointipalvelujen kysyntä. Tampere: TAJU.
Kuusi, Osmo (1997) Kuinka arvioida osaamis- ja tutkimusinvestointien tuottoa? Valtion taloudellinen tutkimuskeskus, VATT.Keskustelualoitteita, 143. Helsinki 1997.
Linturi, Risto & Mannermaa, Mika & Hannula, Ilkka (1998) Tietoyhteiskunta 2005. Muuttujat ja skenaariot. Suomen itsenäisyyden juhlarahasto. Helsinki: Sitra 184.
Lith, Pekka (1998) Liike-elämän palvelut - yksi ensi vuosituhannen päätoimialoista? Kuntapuntari 4/98. Toimialat ja työllisyys, s. 40-43. Toim. Aino-Marja Kontio. Helsinki: Tilastokeskus.
Luhmann, Niklas (1990) Political Theory in the Welfare State. Laajennettu versio alkuteoksesta Politische Theorie im Wohlfahrtsstaat (1981), kääntänyt John Bednarz, Jr. Berlin: Walter de Gruyter, 1990.
Naisbitt, John (1984) Megatrends. Ten New Directions Transforming Our Lives. Macdonald & Co., 1982. Futura edition 1984. London: Futura.
Naisbitt, John & Aburdene, Patricia (1990) Megatrendit 2000. Kohti uutta vuosituhatta. Alkuteoksesta Megatrends 2000. Ten new Directions for the 1990’s suom. Seppo Ainamo. WSOY.
Nousiainen, Jaakko (1996) Poliittisen kulttuurin muutostendenssit. Kunnallistieteellinen aikakauskirja 4/1996, 353-360.
OECD (1997) Towards a New Global Age. Challenges and Opportunities. Policy Report. Organisation for Economic Co-operation and Development. OECD 1997.
Pajarinen, Mika & Rouvinen, Petri & Ylä-Anttila, Pekka (1998) Small Country Strategies in Global Competition. Benchmarking the Finnish Case. ETLA. Helsinki, 1998.
Parkkinen, Pekka (1998) Väestö ikääntyy - Suomi kukoistaa? Kuntapuntari 2/98. Väestö ja muuttoliike, s. 45-48. Toim. Aino-Marja Kontio. Helsinki: Tilastokeskus.
Pehkonen, Jaakko (1998) Alueet ja toimialat askeltavat eri tahtiin. Kuntapuntari 4/98. Toimialat ja työllisyys, s. 3-7. Toim. Aino-Marja Kontio. Helsinki: Tilastokeskus.
Raivola, Reijo & Vuorensyrjä, Matti (1998) Osaaminen tietoyhteiskunnassa. SITRA, 180.
Sassen, Saskia (1991) The Global City. New York, London, Tokyo. Princeton University Press.
Stiglitz, Joseph E. (1998) More Instruments and Broader Goals: Moving Toward the Post-Washington Consensus. 1998 WIDER Annual Lecture. URL: http://www.wider.unu.edu/plec981.htm
Söderling, Ismo (1998) Vanhusväestö lisääntyy nopeimmin maaseutukunnissa. Kuntapuntari 2/98. Väestö ja muuttoliike, s. 36-39. Toim. Aino-Marja Kontio. Helsinki: Tilastokeskus.
Talvitie, Juha (2000) Kunta vai maakunta? Globalisaatio ja regionalismi. Polemia-sarjan julkaisu nro 36. Kunnallisalan kehittämissäätiö.
Tilastokeskus (1997) Tiedolla tietoyhteiskuntaan. Helsinki: Tilastokeskus.
Toffler, Alvin (1976) Future Shock. Pan Books. First published 1970. Pan Books 1971, 13th printing 1976.
Valanta, José (toim.) (1999) Yhteisvoimin tulevaisuuteen. Kuntien muuttuvat toimintatavat. Helsinki: Suomen kuntaliitto.
Vuorensyrjä, Matti & Savolainen, Reijo (toim.) (2000) Tieto ja tietoyhteiskunta. Helsinki: Gaudeamus.
Väyrynen, Raimo (1997) Global Transformation. Economics, Politics, and Culture. SITRA 161. Helsinki.
Weiss, Linda (1998) The Myth of the Powerless State. Governing the Economy in a Global Era. Cambridge, UK: Polity Press.
Tämä esitelmä perustuu teoksen
Ari-Veikko Anttiroiko & Paavo Hoikka: Kuntien tulevaisuus
(Tampereen yliopisto 1999) ensimmäiseen osaan.
Olen muokannut tekstiä niin, että nimenomaan julkisen
hallinnon rooliin vaikuttavat kysymykset nousevat selvästi
esiin.
C Ari-Veikko Anttiroiko, Tampere 21.5.2000.